AMANDEMEN UUD: MENGEMBALIKAN KEDAULATAN KETANGAN RAKYAT?

Hadi Wahono

Kalau di Eropa sejak tahun 500 sebelum Masehi masyarakatnya telah mengenal sistem demokrasi, tidak demikian halnya dengan masyarakat Indonesia. Ide demokrasi, yang merupakan ide dimana rakyat jelata memiliki kekuasaan tertinggi, baru masuk kedalam pemikiran bangsa Indonesia pada masa modern. Bahkan, ide tersebut hanya ada dan hidup disekitar kaum terpelajar, yang pada masa pra-kemerdekaan jumlahnya sangat sedikit. Bahkan, perhatian para pelajar Indonesia dalam sistem ketatanegaraan juga tidak cukup besar. Mereka terlalu di nina bobokkan oleh khayalan kebesaran masa lalu, yang seringkali lebih bersifat legenda daripada realita. Para pelajar Indonesia masa pra-kemerdekaan lebih berminat pada masalah ekonomi rakyat dari pada mengkaji sistem pemerintahan dan sejarah empiris pemerintahan kerajaan-kerajaan di Indonesia. Karena itu, ketika bangsa Indonesia mulai merdeka, bayangan tentang sistem yang namanya demokrasi tidak difahami dengan cukup memadai. Hal ini nampak misalnya dalam pemikiran Soepomo, yang pada masa pra-kemerdekaan telah menjadi profesor ilmu hukum pada Rechts Hoogeschool di Jakarta. Hal yang sama juga dapat kita baca dari tulisan para pelajar mengenai demokrasi Indonesia, sebagaimana tulisan Mr. Koesnoe, Mr. Mohammad Yamin, dan sebagainya, yang banyak dipengaruhi oleh romantisme kaum orientalis Belanda. Hal ini mempunyai pengaruh besar pada para pendiri negara, khususnya mereka yang duduk didalam lembaga bentukan Jepang, yaitu Badan Penyelidik Usaha Persiapan Kemerdekaan Indonesia (BPUPKI), yang dipimpin oleh DR. Rajiman Wediodiningrat, dan Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia  (PPKI), yang dipimpin oleh Ir. Soekarno.

Pada tanggal 18 Agustu 1945, sehari setelah proklamasi kemerdekaan Indonesia, Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia (PPKI), yang dipimpin oleh Ir. Soekarno, yang merupakan kelanjutan dari Badan Penyelidik Usaha Persiapan Kemerdekaan Indonesia (BPUPKI), yang dipimpin oleh DR. Rajiman Wediodiningrat, telah berhasil melaksanakan tugasnya merumuskan dasar negara, yaitu Pancasila, dan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia, yang diberlakukan sehari sudah diproklamasikannya Negara Republik Indonesia oleh Ir. Soekarno dan Drs. Muhammad Hatta. Karena kondisi saat itu yang sangat mendesak, yang perlu segera dikeluarkannya sebuah  Undang-Undang Dasar Negara yang akan menjadi dasar penyelenggaraan negara yang baru saja diproklamasikan, maka para pembentuk UUD menyadari bahwa mereka belum memungkinkan untuk membuat Undang-Undang yang bersifat definitif. Mereka merasa terlalu riskan jika negara didasarkan pada UUD yang dibuat dengan sangat tergesa-gesa. Disamping itu, mereka juga berfikir untuk menyerahkan penetapan Undang-Undang Dasar yang definitif kepada lembaga yang lebih mempunyai legitimasi, yang menurut UUD yang mereka bentuk sendiri adalah Majelis Permusyawaratan rakyat, yang merupakan lembaga hasil pilihan rakyat sebagai pemegang kedaulatan rakyat. Karena itu, mereka dengan sadar menyatakan bahwa UUD yang mereka hasilkan masih bersifat sementara, yang diharapkan jika keadaan telah memungkinkan, kehidupan kenegaraan telah tenang, akan dimungkinkan untuk mengganti Undang-Undang dasar yang bersifat sementara tersebut. Hal ini nampak dari ketentuan ayat 2 aturan tambahan yang menyatakan:

Dalam enam bulan sesudah Majelis Permusyawaratan Rakyat dibentuk, Majelis itu bersidang untuk menetapkan Undang-Undang Dasar.

Karena keadaan yang terburu-buru, selain mereka menyadari sifat kesementaraan UUD yang mereka rumuskan, mereka juga menyadari bahwa mereka tidak mungkin untuk merumuskan isi UUD yang cukup pasti. Karena itu, mereka membuka peluang seluas-luasnya bagi penyelenggara negara untuk menyesuaikan diri dengan keadaan yang sangat cepat berubah, terutama dalam masa revolusi pada waktu itu. Karena itu, mereka merumuskan UUD dengan rumusan yang sangat longgar, sangat sumir, hanya bersifat pokok-pokoknya saja, sehingga akan menjadi sebuah UUD yang lentur, yang fleksibel, yang mudah disesuaikan dengan keadaan. Karena itu, UUD yang dihasilkan menjadi sangat singkat, hanya terdiri dari 37 pasal dan empat pasal aturan peralihan dan satu pasal aturan tambahan.

Namun demikian, kenyataannya, UUD yang bersifat sementara tersebut malah dipandang sebagai UUD yang paling sempurna, justru karena fleiksibelnya. Fleksibilitas UUD jelas sangat menguntungkan para pemegang kekuasaan negara, karena dengan fleksibelnya UUD memungkinkan mereka untuk menyesuaikan dengan kebutuhan dan kepentingan mereka, khususnya kepentingan untuk mempertahankan kekuasaan mereka. Hal ini terjadi baik pada masa presiden Soekarno pasca Dekrit Presiden 5 Juli 1959, yang menelurkan model demokrasi terpimpin, maupun masa rejim Orde Baru, yang menelurkan sistem yang oleh rejim disebut sebagai Demokrasi Pancasila.

Dari ketentuan dalam Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 (pra-amandemen) yang menyatakan bahwa kedaulatan adalah ditangan rakyat, dan dilakukan sepenuhnya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat, menunjukkan bahwa para pendiri bangsa, sejak sebelum kemerdekaan Indonesia diproklamirkan telah sepakat bahwa negara yang akan dibentuk nantinya setelah kemerdekaan adalah negara demokrasi. Mereka mengartikan demokrasi sebagai negara dimana kedaulatan, atau kekuasaan tertinggi dalam negara, berada ditangan rakyat. Namun demikian keinginan para pendiri bangsa ini sesungguhnya bersifat mendua, dimana disatu sisi, mereka menginginkan membentuk negara demokrasi, negara dimana kedaulatan berada ditangan rakyat, tetapi pada waktu yang sama, mereka juga tidak percaya sepenuhnya kepada rakyat. Oleh karena itu, pasal 1 ayat (2) sebagaimana dikutip diatas dilanjutkan dengan anak kalimat: “dan dilakukan sepenuhnya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat,” sehingga bunyi selengkapnya menjadi “Kedaulatan adalah ditangan rakyat, dan dilakukan sepenuhnya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat.” Penambahan anak kalimat “dan dilakukan sepenuhnya oleh Majelis permusyawaratan Rakyat” tersebut sesungguhnya menunjukkan ketidak percayaan para pendiri negara terhadap rakyat. Karena itu, mereka mengalihkan kedaulatan dari tangan rakyat, dengan cara mengkhayalkan seolah-olah rakyat menyerahkan kedaulatannya kepada lembaga negara yang disebut sebagai Majelis Permusyawaratan Rakyat. Menurut pandangan mereka, sebagaimana yang ditunjukkan didalam penjelasan UUD 1945[1], yang penting adalah semangat penyelenggara negaranya. Untuk mudahnya, ada baiknya penjelasan atas UUD 1945 tersebut kami kutip disini:

Yang sangat penting, dalam pemerintahan dan dalam hidup negara, ialah semangat, semangat para penyelenggara Negara, semangat para pemimpin pemerintahan. Meskipun dibikin Undang-Undang Dasar yang menurut kata-katanya bersifat kekeluargaan apabila semangat para penyelenggara negara, para pemimpin pemerintahan itu bersifat perseorangan, Undang-Undang Dasar tadi tentu tidak ada artinya dalam praktek. Sebaliknya, meskipun Undang-Undang Dasar itu tidak sempurna, akan tetapi jikalau semangat para penyelenggara pemerintahan baik, Undang-Undang Dasar itu tentu tidak akan merintangi jalannya Negara. Jadi, yang paling penting ialah semangat. Maka semangat itu hidup, atau dengan lain perkataan dinamis.

Dari pernyataan tersebut nampak bahwa para pendiri negara lebih percaya kepada para pemegang kekuasaan pemerintahan (penyelenggara negara atau para pemimpin pemerintahan) dari pada kepada rakyat. Hal ini menunjukkan pandangan yang elitis dari para pendiri negara, yang pada saat itu, para pendiri negara tersebut memang merupakan, maupun berasal dari, kalangan elit-elit masyarakat Indonesia.

Ketidak percayaan kepada rakyat tersebut nampaknya memang merupakan ciri khas elit politik dimanapun. Karena ketidak percayaan kepada rakyat tersebut ternyata bukan hanya terjadi pada para pendiri negara kita, tetapi juga pernah terjadi pada para pendiri negara Amerika serikat. Mengenai hal ini, Cumming and Wise menulis:

Argumen yang seringkali dikemukakan adalah bahwa Konstitusi (Amerika Serikat) dikerangkakan untuk melindunginya terhadap demokrasi rakyat dan kekuasaan mayoritas yang tak terkontrol. “Keburukan yang kita alami memancar dari ekses demokrasi,” kata Elbridge Gerry dari massachusetts kepada Konvensi (pertemuan pembentuk “Konstitusi”).

Kata “demokrasi” saat ini pada umumnya mempunyai arti yang diterima dan didukung, tetapi bagi perancang Konstitusi, ini merupakan istilah cemoohan. “Ingatlah,” John Adams memperingatkan, “demokrasi tidak pernah berumur panjang. Dia segera tak terpakai, sia-sia, dan membunuh dirinya sendiri. Tak pernah ada demokrasi yang tidak melakukan bunuh diri.

............. (karena itu) para perancang Konstitusi (Amerika Serikat) dengan sengaja menghindari pemilihan langsung bagi senator, karena senat dilihat sebagai kontrol atas orang banyak. Medison meyakinkan para peserta Konvensi bahwa Senat akan melangkah “dengan dingin, dengan lebih sistematis, dan dengan lebih bijaksana, dari pada cabang rakyat.” Dan tentu saja Konstitusi menyisipkan electoral college[2] diantara pemberi suara dan Presiden.

Dua kasus para pendiri negara yang sebetulnya tidak bersedia dengan sukarela menyerahkan kekuasaan mereka pada rakyat, memperkuat argumen teori elit yang pada prinsipnya menyatakan bahwa dengan berbagai cara, elit masyarakat akan berusaha mempertahankan posisinya termasuk membangun konsep kelembagaan sebagai pemegang kuasa kedaulatan.

Kembali kepada permasalahan kita diatas, khususnya mengenai ketentuan dalam pasal 1 ayat (2) UUD 1945 yang menyatakan bahwa “kedaulatan adalah ditangan rakyat dan dilakukan sepenuhnya oleh Majelis Permusyawaratan rakyat,” mengandaikan seolah-olah rakyat telah mewakilkan atau bahkan menyerahkan penggunaan kedaulatannya kepada MPR. Masalahnya, apakah mungkin untuk mewakilkan kedaulatan?

Bisa dipastikan tidak akan ada yang meragukan, bahwa mewakilkan kedaulatan sesungguhnya adalah sesuatu yang tidak mungkin. Karena, begitu suatu kedaulatan diserahkan kepada orang lain, baik dengan maksud untuk mewakili dirinya sekalipun, maka sipemegang kedaulatan yang telah menyerahkan kedaulatannya tersebut berarti telah kehilangan kedaulatannya. Karena itu, penyerahan kekuasaan untuk melakukan kedaulatan kepada MPR sebetulnya sama artinya dengan mencabut kedaulatan dari tangan rakyat. Mengenai hal ini Rousseaou berpendapat:

Kedaulatan (sovereignty) tak dapat diwakilkan, berdasarkan alasan yang sama bahwa kedaulatan tak dapat dicabut. Intinya adalah kehendak umum, dan kehendak tak dapat diwakilkan: yang ada hanyalah dilaksanakan sendiri, atau tidak ada sama sekali; tidak ada jalan tengah (Rousseau, 1974: 79).

Ketidak percayaan pada rakyat tersebut juga nampak pada ketentuan mengenai keanggotaan Majelis Permusyawaratan Rakyat, yang merupakan lembaga yang melaksanakan kedaulatan rakyat, sebagaimana yang termuat didalam pasal 2 ayat (1) UUD 1945 (sebelum amandemen) yang menyatakan bahwa Majelis Permusyawaratan Rakyat terdiri atas anggota-anggota Dewan Perwakilan Rakyat ditambah dengan utusan-utusan dari daerah dan golongan-golongan menurut aturan yang ditetapkan dengan undang-undang.

Dari ketentuan pasal 2 ayat (1) UUD 1945 tersebut dalam MPR ada dua unsur anggota yang merupakan unsur tambahan dari Dewan Perwakilan rakyat, yaitu unsur utusan daerah dan golongan. Unsur utusan daerah, bisa saja dibentuk melalui pemilihan umum, sebagaimana halnya dengan senator, sementara anggota golongan, tidak mungkin merupakan hasil pilihan, karena secara teknis akan sulit untuk melakukan pemilihan umum bagi golongan. Kalau golongan juga mengikuti pemilihan umum, lalu, apa bedanya golongan tersebut dengan partai politik? Celakanya, UUD 1945 juga tidak menentukan sama sekali berapa jumlah utusan daerah dan golongan, bagaimana cara pemilihannya, mereka mewakili daerah tingkat apa, dan ketentuan mengenai apa yang dimaksud dengan golongan. Sementara itu, bagaimana cara pengangkatan anggota Dewan Perwakilan rakyat, juga tidak diatur didalam UUD. Yang lebih celaka lagi, mengenai berbagai hal tersebut ditentukan akan diatur didalam undang-undang. Ini merupakan pengaturan yang sungguh aneh, karena dalam struktur kenegaraan berdasarkan UUD 1945 MPR berkedudukan diatas Dewan Perwakilan Rakyat, tetapi keanggotaan dan berbagai hal mengenai MPR diatur oleh undang-undang yang sesungguhnya disusun oleh lembaga yang berkedudukan dibawahnya. Akibatnya, pada akhirnya, semua itu ditentukan sendiri oleh siapa saja yang kebetulan berkuasa berdasarkan kepentingan sang penguasa itu sendiri. Hal inilah yang terjadi pada masa Demokrasi Terpimpin dan Orde Baru.

AMANDEMEN UUD: Mengembalikan Kedaulatan Ketangan Rakyat?

Setelah tumbangnya rejim Soeharto pada tahun 1998 yang didahului dengan demonstrasi mahasiswa secara besar-besaran, sejak tahun 1999 hingga tahun 2002 telah dilakukan empat kali amandemen terhadap UUD 1945 (yang selanjutnya dalam tulisan ini UUD pasca amandemen akan disebut sebagai UUD RI). Keempat amandemen tersebut merubah banyak hal, mulai dari sistem pemerintahan hingga dimasukkannya beberapa ketentuan Hak Azasi Manusia kedalam UUD RI. Termasuk yang mengalami perubahan adalah pasal 1 ayat (2) yang dirobah melalui amandemen ke tiga.

Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 yang semula menyatakan bahwa kedaulatan adalah ditangan rakyat, dan dilakukan sepenuhnya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat, dengan amandemen ketiga, pasal tersebut dirubah hingga berbunyi:

“Kedaulatan berada ditangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar.”

Dengan berubahnya bunyi pasal 1 ayat (2) tersebut maka MPR bukan lagi pemegang kedaulatan rakyat, bukan lagi sebagai lembaga pelaksana kedaulatan rakyat, atau lembaga yang melakukan kedaulatan (atas nama) rakyat. Kadaulatan tetap berada ditangan rakyat, hanya saja pelaksanaan kedaulatan tersebut (oleh rakyat) harus menurut Undang-Undang Dasar. Sesungguhnya, anak kalimat terakhir ini sangat aneh. Bagaimana mungkin kedaulatan rakyat dibatasi oleh kebijakan yang merupakan produk dari wakil rakyat? Apakah ini berarti kalau rakyat menghendaki perombakan sistem kenegaraan, tetapi jika para wakil rakyat tidak menghendakinya, maka perubahan tidak boleh dilakukan? Pertanyaan ini muncul karena dalam pasal 3 ayat (1) ditentukan bahwa yang berwenang mengubah Undang-Undang Dasar adalah Majelis Permusyawaratan Rakyat. Bahkan didalam pasal 37 ayat (5) ditentukan bahwa khusus tentang bentuk Negara Kesatuan Republik Indonesia tidak dapat dilakukan perubahan. Ini berarti, bahwa walaupun rakyat menghendaki perubahan, kalau MPR tidak menghendaki, maka perubahan tidak boleh dilakukan. Bahkan, jika rakyat menghendaki dilakukannya perubahan bentuk negara, karena hal itu telah dilarang oleh Undang-Undang Dasar, maka tetap saja perubahan tersebut tidak boleh dilakukan (tentusaja secara konstitusional, bukan melalui jalan revolusi rakyat).

Sampai disini, pertanyaan yang layak untuk diajukan adalah, apakah berdasarkan UUD RI hasil amandemen, sesunguhnya rakyat masih memiliki kedaulatannya? Jawabnya bisa dipastikan tidak, karena, sebagaimana yang juga dinyatakan oleh Rousseau, kedaulatan tidak bisa dibatasi. Pilihannya hanyalah ada atau tidak ada. Tidak ada jalan tengah. Artinya, kedaulatan yang dibatasi sama artinya tidak memiliki kedaulatan. Berdasarkan alasan tersebut diatas, nampak betapa elit kekuasaan masih tetap terus berusaha untuk membatasi kedaulatan rakyat. Mereka memiliki keyakinan, bahwa rakyat tidak mungkin dapat menggunakan kedaulatannya dengan benar, karena itu harus diatur dan dibatasi, yang sesungguhnya sama artinya dengan dirampas.

Kalau negara Indonesia masih ingin mengakui kedaulatan rakyat, maka anak kalimat akhir dalam pasal 1 ayat (2) UUD RI yang berbunyi: “dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar,” harus dihilangkan. Sementara itu, pasal 37 ayat (5) sama sekali harus dihilangkan, karena selain berarti merampas kedaulatan rakyat, juga tidak berguna sama sekali. Bagaimanapun juga, karena kewenangan untuk mengubah UUD ada ditangan MPR., yang berarti termasuk juga mengubah pasal 37 ayat (5) (harap diingat, pasal 3 ayat (1) berlaku untuk semua pasal, karena tidak mengecualikan pasal 37 ayat (5)), maka adanya ketentuan dalam pasal 37 ayat (5) yang berupa larangan untuk mengubah bentuk negara kesatuan republik Indonesia menjadi tidak berguna. Larangan dalam ayat tersebut merupakan kesia-siaan, yang hanya akan menambah bunyi-bunyian tanpa makna, dan menambah tinta untuk menulis kalimat yang tak berarti.

Daftar Pustaka

1. Cummings, Milto C. dan David Wise, Democracy Under Pressure, Harcourt Brace Jovanovich Publishers, 1985.
2. Rousseau, The Essensial Rousseau, Penterjemah: Lowell Bair, The New American Library Inc, 1974.

---

[1] Sebetulnya merupakan kejanggalan, bahwa sebuah UUD diberi penjelasan resmi. Kejanggalan ini sebetulnya bukan bawaan, karena awalnya UUD dirumuskan oleh PPKI tanpa penjelasan. Penjelasan UUD diberikan oleh Mr. Soepomo, yang saat itu menjabat sebagai Menteri Kehakiman, dengan maksud untuk memberi penjelasan kepada masyarakat, tetapi yang kemudian digunakan secara resmi sebagai bagian dari UUD.

[2] Electoral College adalah suatu badan yang terdiri dari para pemilih dari kelima puluh negara bagian, yang secara formal mempunyai kekuasaan untuk memilih presiden dan wakil presiden Amerika Serikat. Masing-masing negara bagian mempunyai sejumlah pemilih yang sama jumlahnya dengan jumlah senator dan anggota House of representative dari negara bagian yang bersangkutan. Dalam sistem ketatanegaraan Amerika Serikat, para pemilih sesungguhnya memilih anggota Electoral college tersebut, dan anggota electoral college inilah yang memilih presiden.